数日前，国家发改委副主任解振华公布了相关统计，若至岁末，“十一五”规划设定的节能减排目标得以实现，则意味着过去五年全国累计节省了6亿吨标准煤，并减少了15亿吨二氧化碳排放，这体现了一个有担当的强国对全球的积极贡献。

过去一个多世纪里，那些国家长期大量排放导致气候发生改变，这已经严重影响到我国的粮食、水资源、生态及能源安全状况。同时，现在全球都在努力应对气候变化，排放额度被压缩，我国作为发展中国家，已经无法继续走那些国家曾经的高消耗、高污染的工业化老路。

治理环境变化，我国官方已经推行了诸多行动，其中关键的是“十一五”计划里规定的控制能耗与排放指标。达成这个目标，不仅有助于减少污染，还能在控制污染的同时推动我国经济模式的变革——必然会出现以低碳和低污染为特点的新经济形态。二零一零年国家制定“十一五”规划蓝图之际，温家宝总理曾经指出，先前几个五年计划期间，唯独节能减排的工作未能圆满达成。倘若在本个五年计划里，这项任务依然无法顺利完成，就很难向民众做出交代。

五年以来，一场以降低碳排放为目标的环保运动正在中国进行中。然而我们同样需要意识到，最近重大环境破坏事故频发。这反映出高消耗、高污染的工业，依然是部分地方经济发展模式的基础；低碳、低污染的思路，尚未成为经济活动的主导方向。

最近，国家发改委选定了六个省份和八个城市作为我国低碳城市发展的试点区域，旨在促使各地探寻出一条符合自身条件的低碳发展模式，同时解决制约低碳经济发展过程中的法规、认知及政策等方面的障碍。为了深入了解中国在减排与低碳发展道路上的各种挑战，本刊将很快开设《中国减排·低碳调查》专栏进行专题报道。

紫金矿业造成的水体污染状况以及大连海域的原油泄漏事故，至今已过去一个多月的时间，上杭那个小镇和大连港口区域，都逐步重新呈现出往昔的安宁景象，然而，这两次环境破坏行为所引发的关注和讨论，却远未达到结束的阶段。

受害者怎样得到补偿？针对导致事故、破坏环境的公司，除了环保和海洋机构实施行政处分，能否由有关组织代表国家发起民事诉讼，为受损的自然环境争取正义？另外，对于多次违反环保规定的污染单位，现行环保法规是否显得力不从心？

北京大学法学院教授汪劲近期在着手编撰一部关于我国环境执法三十年历程的环境法治资料汇编。他表示，三十年来我国在环境与资源保护领域制定了将近三十部法规，大约占现行法律体系总量的百分之十。然而，现行的法规体系并未能对造成污染的行为主体构成有效震慑。重要缘由在于，当下针对违法工厂的政府惩戒，大多表现为金额不高的行政处分，或者缺乏强制力支持的责令行为。通常情况下，公司更倾向于违法并承担惩罚，而不是支付合规所需的开销。因为惩处金额不高，与大部分污染公司的非法收益相比，简直微不足道。

此外，针对制造污染的机构，尤其是那些受到地区庇护的重污染制造者，遭遇污染损害的个人往往处境艰难，他们由于见识有限和现行机制的作用，提起法律诉讼的阻碍以及经由法律途径争取补偿的阻碍都更为显著。与污染制造者进行法律交涉，在某个层面上等同于对抗地方当局，受损者如同蚂蚁撼动参天大树。即使打赢官司，也仅能对能够证实的个人身体和财产损失进行补偿，但并不涵盖对国家环境与生态造成的长期破坏，也不涉及在紧急情况中援助及修复环境的开支。

根据汪劲的观察，接连发生的环境污染事故，正对政府的施政和司法能力构成挑战。由于现行行政处罚手段已无法有效约束违规企业，相关部门是否能够依据法规，显著加重对重大、特大污染事件责任者的惩处措施？对于那些因重大水污染事件和海洋污染事件导致国家资源与生态环境遭受破坏的情况，环保机构与海洋管理机构是否能够依据法规向违规企业主张生态损害赔偿及修复费用，或者提起公益诉讼以维护公共利益，从而不必让国家和民众承担违规企业造成的生态损失。

确实，在另一边的大洋上，尽管美国墨西哥湾原油泄漏事件的应对工作尚未彻底结束，不过在美国司法部这边，诸多大规模的法律程序正加紧筹备中。中华环保联合会环境法律中心督查诉讼部负责人马勇近期前往美国调研环境诉讼机制，他感触颇深的是，在美国，政府机关、普通民众以及各类团体都有资格提起诉讼并要求补偿，政府机构亦能以捍卫公共利益为由启动民事诉讼程序

他透露，涉及墨西哥湾污染的诸多案件里，既有沿海渔民的起诉，也有美国司法部代表联邦政府的起诉，还包含一些非政府组织对相关负责部门提起的诉讼，预计因原油泄漏引发的问题，将会有接连不断的诉讼案件出现。

罚款、赔偿额度低难以震慑企业

环保部门还没有公布对污染汀江的紫金矿业的处罚措施。不过依据相关法规和官方数据，汪劲教授做过估算：依照新修订的《水污染防治法》，排放超标的企业会被征收超出排污额1到3倍的罚金。然而依据官方统计，2008年中国公司每月份支付的排污成本通常不足三千元，若以这一基准估算，即便实施三倍惩罚，总额也仅略超万元。尽管没有资料明确记录紫金矿业每月需缴纳的排污费用具体数额，但显而易见，企业承担的排污成本与超标排污罚金，远不足以补偿日常排污行为对环境造成的破坏。

汪劲表示，目前的惩处强度甚至不及修订前的法规。修订前的法规规定，违法排放污染物的公司最多可能面临十万元以下的处罚。当年，引发松花江水体污染事件的企业，也仅仅因为发生了重大水体污染事件才被罚了一百万元。然而，在中国环境保护的发展历程中，环境保护机构开出的如此高额罚单非常罕见。依照最新颁布的《水污染防治法》，对水污染事件的惩处额度最高可抵其直接经济损失的三成，不过，对于紫金矿业污染事件所造成的直接损失究竟有多少，目前尚无确切数字。参与该法修订过程的汪劲表示，人们期待的是，那些时常被指责监管不力的环保机构能够鼓起勇气，依据真实损失数据实施法律规定的处罚。紫金矿业污染事件实际上也是在检验修改后的《水污染防治法》是否真的有所突破。

根据权威人士分析，除了惩罚力度不足之外，补偿措施似乎也不会对商业机构造成毁灭性影响，至今国内尚未出现任何巨额赔偿案例

紫金矿业污染事件发生后，中国政法大学污染受害者法律帮助中心的律师戴仁辉一直关注事件的后续发展，这位多次协助污染受害者争取权益的律师认为，汀江的养殖户未来若想通过法律途径获得赔偿，面临的挑战会比较大，因为事件处理初期，当地政府部门已经公开表示将对渔民进行补偿，补偿标准是每斤死鱼6元、每斤鱼苗12元养殖户想多拿补偿金，必须拿出证据，证明自己的损失超过了现行补偿标准，而要拿出这种证据，对养殖户而言非常困难。

此外，紫金矿业导致水体污染的受害者并不仅仅是水产养殖者。为养殖场供应饲料的饲料供应商，负责运输鱼类的运输服务商，以及下游未遭鱼死影响的养殖场，他们许多人由于鱼类死亡事件暂停了经营活动，在当前提供的补偿计划中并未涵盖他们的损失。倘若他们寻求法律途径追偿，能否得到法院的裁决支持尚不明朗。

戴仁辉律师对先前赔偿表示存疑，发放给养殖户的资金是由政府部门承担，抑或是紫金矿业支付？相关部门有必要提供解释。

汪劲教授指出，修复生态破坏的成本远超补偿相关方的费用，这项工作需要长期投入大量的人力物力资源。治理环境的同时，其正常功能也受到限制，造成持续的经济损失。现阶段，我国往往承担此类巨额开支，但最终负担还是由民众承担。由于环境破坏的修复和治理开支主要由国家承担，因此造成污染的公司很少感受到实质性的经济损失，这种不合理的状况也导致许多公司形成一种错误观念，认为企业围墙之外的环境破坏问题应由政府部门负责解决。

他说明，在美国，假如某个排污单位损害了联邦监管的环境，环保机构会协同司法部门代表国家向该单位提起民事索赔诉讼要求赔偿。索赔项目十分宽泛，不仅涵盖实际污染造成的损失，还涉及“修复和治理开销”，这种开销往往极为高昂，意味着必须将生态修复至受损前的状态，倘若单位无力承担便可能倒闭。

纽约大学法学院教授科恩曾向汪劲讲述过美国联邦政府起诉美孚石油的事例。1989年3月24日，埃克森公司一艘油轮在美国阿拉斯加州邻近海域触礁，导致3.4万吨原油泄漏进威廉王子湾，酿成美国历史上最严重的生态浩劫。为此，该公司支付了数十亿美元的治理费用。不仅如此，美国最高法院还判令其赔偿百亿美元作为损失补偿。

新出台的《水污染防治法》明确，若引发一般性或较大规模水污染事件，需依据实际直接损失金额的百分之二十处以罚金；倘若造成重大或特别重大污染事件，则按直接损失金额的百分之三十来执行罚款，这一举措曾获业内专家高度评价。但是汪劲教授表示，在法律修订的两年期间，他未曾目睹任何案例是按照污染损害的百分比对企业施以处罚的情况，即便是在去年引发广泛关注的江苏盐城重大水污染事件中也是如此。

谁有权提起赔偿诉讼

我国对于造成污染的企业，通常只给予行政层面的惩处，极少涉及民事赔偿，更不会考虑污染者的刑事责任，这些企业只需缴纳少量行政处罚金即可了事。学术界对此表示担忧，期望在法律层面实现突破，以便让受到污染损害的人们能够通过法律诉讼来争取应有的补偿。

现实情况是，受到污染损害的人们通常属于地位不高的群体，他们既缺乏搜集公司违规行为的条件，又缺少足够的财力来承担诉讼的开销。目前，学术界正研究，是否可以实施环境公益诉讼制度，允许非政府组织及普通民众，依照法规，以维护环境权益的身份发起诉讼，不仅能够协助受害者索赔，还能向污染者追讨生态修复金，并责令其停止排污行为，这一方向也是最新版《水污染防治法》所倡导的。

二零零九年七月，中华环保联合会联手一位受污染影响的公民，在无锡中级人民院发起了国内首次环境公益诉讼案件。中华环保联合会环境法律中心督查诉讼部部长马勇透露，二零零九年五月，他们受理了江苏省江阴市朱正茂等八十余名民众控诉江阴港集装箱有限公司破坏环境的申诉。那方委托的代理人实地核查后发现，该公司的冶炼环节散发的铁矿石粉末颗粒，对周边的空气环境造成了显著破坏。不仅如此，公司还将混杂铁矿石碎屑的赤色污水，在未作任何净化处理的情况下，直接排入污水系统，经由黄田港汇入长江，危及沿岸居民的饮水安全。

接着，中华环保联合会联合八十余名受污染影响者，向无锡市中级法院提交环境民事公益诉讼申请，要求被告立刻终止损害行为，清除污染隐患。该诉讼获得法院受理，并由此成为国内首例以环保组织为起诉方的环境民事公益诉讼案件。

该案件引起学术界高度注意，由于《民事诉讼法》明确指出，提起诉讼需满足若干前提，其中一项是“原告须与案件存在直接关联的公民、法人和其他团体”，而在此诉讼中，中华环保联合会并非相关方。权威人士指出，该案件超越了国内常规民事法律对起诉者身份的界定，是环保团体实施环境公益诉讼的开创性案例，也是国内环境权利维护方面具有里程碑意义的案件。

首例社团性质公益诉讼的律师马勇表示，他近期考察了美国公民针对环境的诉讼实践，他了解到在美国，只要能证实自身与相关事项存在关联，无论是个人身份，还是社团性质的组织，乃至政府机构，都有资格作为原告，以维护环境权益为由向司法部门提起诉讼。不过此类诉讼的赔偿金并非交付给受害者个人，而是专项用于生态系统的修复与治理。

北京大学法学院汪劲教授表示，美国极具影响力的环境公益诉讼案发生于上世纪70年代，涉及塞拉俱乐部起诉时任内政部长的事件。当时，内政部核准了沃特·迪斯尼公司投资3500万美元，在某个景区建造滑雪场的计划。此决定引发了美国知名环保团体塞拉俱乐部的强烈抵制。他们向法院递交了相关文书，文书中指出，塞拉俱乐部的众多成员热衷于探索野外，该滑雪场的建设将导致他们无法继续在荒野中行走，他们享受徒步及观赏自然风光的权利将因此受到侵害。这起案件最终没能获得法院支持，原因是塞拉俱乐部在证明团体环境权益与自然物关联性方面，未能提供充分依据，尽管如此，它却为环保组织作为原告提起诉讼，树立了新的范例。

我国环境公益诉讼的早期实践始于2005年的松花江水污染事件，彼时，北京大学法学院汪劲教授等师生代表松花江中的鲟鳇鱼以及太阳岛区域的生态环境向黑龙江省高级人民法院提起诉讼，主张要求导致重大污染事故的责任方对受损的生态环境进行赔偿，但遗憾的是，最终法院并未受理此案。汪劲及其同行的做法引来了不少批评，反对人士表示，不曾听闻鱼类以及自然环境能够充当诉讼主体。

汪劲觉得，法律运用中，行为艺术很有必要。那次起诉并非一时冲动，那时他刚从美国考察过公民诉讼。在美国，他了解到许多环境公益诉讼案，都是环保团体与自然物作为共同原告提起的赔偿要求。尽管在美国的司法活动中，这类案件非常少见，但它们带来的启示非常丰富。美国相关环保组织借助自然物与人类的关联性，构建了法律层面的权益关联，这种做法仅具表面意义。对此，美国司法机构也表示赞同，司法部门并不会深入探究自然物的法律主体地位问题。美国公民诉讼制度，在环境保护范畴内，确立了任何个人均可以自然物权益关系为纽带，发起环境公益诉讼的规则。那场官司首次使我国的立法机关、行政机关以及审判机构了解到，在中国确实存在环境公益诉讼。

政府应对重大污染事故造成的生态损害提起诉讼

确立环境损失补偿的配套法规，是近些年于全国人大会议中被讨论最为频繁的环境议题之一。当前现行的环境资源性法规，仅对环境损害补偿设定了基本准则，且仅涉及对受损企事业单位及个人的经济补偿，并未清晰界定生态与环境的损害赔偿事宜。据此，众多人士忧虑，环境公共利益的损失，是否会重蹈2005年松花江重大水污染事故覆辙，最终由财政承担全部责任。

汪劲教授表示，美国在公民环境诉讼方面，原告资格的界定相当宽松，不仅涵盖环保组织，也包含个人，乃至某些生物，然而从诉讼案例的数量统计来看，司法部和环保署以国家利益名义发起的法律行动占据多数。环保组织提起诉讼，最终目标或是迫使公司负责污染治理和修复，或是让公司向联邦或州政府支付相关费用，因为联邦或州政府预先垫付的治理开销源自纳税人。我国现行法律已授权行政部门以国家名义发起环境民事诉讼，但在实际操作中，此类诉讼案例依然稀少。依照当下的国内机制，本该由法规处理的事务，常常被人为地转化为棘手的政坛议题。

他深有感触，要确保法律的威严就必须依照规定审理此类案件。污染公司补偿多少是次要的，政府对于赔偿事宜漠不关心才是关键。他说，诉讼和裁决至少能树立一个先例，促使诉讼参与人审视自身行为，最终推动社会主义法治的发展，避免出现昏庸官吏糊弄普通民众的情况。2005年松花江严重水污染事件的违法者若支付了高额赔偿金，能对违规排放工厂起到警戒作用，或许就不会接连发生紫金矿业这类重大环境破坏事故。汪劲指出，尽管政府部门不直接向犯错公司追究赔偿，但可能会促使这些公司用划拨款项的形式，来弥补受灾地区的损失或帮助当地改善民众生活条件。这种做法也使肇事公司蒙受了不必要的损失，在公众面前他们拒绝支付赔偿金，引发了强烈不满，然而在政府协调下，他们还是承担了一些含糊不清的开销。

汪劲表示，《海洋环境保护法》的修订，在追究破坏海洋生态导致国家蒙受重大损失行为的诉讼主体方面实现了显著进展。不清楚就此次大连港原油泄漏事故，国家海洋管理部门是否会依照法规，代表国家对相关责任人主张经济赔偿。与海洋污染事件不一样，紫金矿业水污染事件中，国家环保机关或者水务机关单独或协同出面，代表国家提起民事诉讼，不存在法律上的阻碍，这得益于我国宪法、自然资源法以及物权法，这些法律已经明确规定了水环境和水资源的国家所有权。